土地是農業之本、農民之根。近日，農業農村部網站公布對十三屆全國人大五次會議第4006號建議的答復，回應了有關第三輪土地承包按現有人口發包及恢復田間作業道路重新土地確權的建議。

其中，關于代表提出的“2027年土地第三輪承包之前修改2004年頒布的土地法，重新丈量，按現有人口發包30年”的建議，農業農村部回應表示，以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村基本經營制度，是黨的農村政策基石。按照現行法律政策，農村土地承包采取集體經濟組織內部的家庭承包方式，以農戶為單位進行，在集體統一組織承包的時點上，本集體經濟組織的農戶平等地享有承包土地的權利，承包結果是公平的，農民群眾是認可的。隨著時間推移和家庭人口變化，會出現農戶間人均承包地占有差異。但承包期內，作為本集體經濟組織成員的農戶家庭成員共同享有對承包地的占有、使用、收益權利，不存在新增家庭成員無地問題。按照家庭人員變化調整承包地，不符合國家農村土地承包法律政策，不利于保持土地承包關系穩定。

在中國農業大學農業與農村法制研究中心主任任大鵬教授看來，本次農業農村部對4006號建議的答復明確、清晰，符合黨中央關于穩定農村土地承包關系穩定的政策，符合法律的規定。

任大鵬介紹，土地承包關系的穩定是農村基本經營制度的基礎。自實行家庭承包經營以來，黨中央、國務院堅持穩定農村土地承包關系，先后兩次延長承包期限。黨的十九大報告明確提出“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。中共中央、國務院發布的《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》（以下簡稱《意見》），進一步強調：保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變；保持農戶依法承包集體土地的基本權利長久不變；保持農戶承包地穩定。

此外，民法典物權編第十一章專章規定了土地承包經營權制度。《中華人民共和國農村土地承包法》關于穩定承包關系有著更為具體的規定，規定了二輪承包期滿后再延長三十年不變、向承包方頒發土地承包經營權證和林權證等證書，并確立了承包期內不得收回承包地和不得調整承包地的原則和制度。基于自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形需要在個別農戶之間調整承包地的，法律也規定了嚴格的條件和程序。

“因此，對于以結構調整、解決人地矛盾等為借口調整承包地，既不符合政策，也不符合法律，也是對農民利益的強制剝奪和侵犯。”任大鵬認為。

另外，在任大鵬看來，此次農業農村部的答復也在一定程度上澄清了一些人在農村土地承包問題上的錯誤認識。他特別說明，我國現行法律和政策規定二輪承包期滿后再延長的三十年，并不能稱為第三輪，而是二輪基礎上的直接順延。即意味著二輪承包確立的發包方與承包方的法律關系、雙方的權利和義務，以及承包方承包的具體地塊在二輪承包期滿后都不發生變化，因此屬于原有法律關系的繼續存續而不是重新確立，借二輪期滿以“三輪”承包的名義調整承包地，在法理上是講不通的。

任大鵬告訴中國婦女報全媒體記者，根據農業農村部的答復，意味著承包期內，作為本集體經濟組織成員的農戶家庭成員（包括婦女）共同享有對承包地的占有、使用、收益權利，不存在新增家庭成員（包括新嫁入，新出生女性）無地問題。

任大鵬介紹，從改革開放初期的家庭聯產承包責任制，到后期的大包干，再到家庭承包經營制度的完善，我國農村的土地承包關系都是以“戶”為單位確立的。《中華人民共和國農村土地承包法》第十六條第一款規定，家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。因此從法律上講，“戶”才是適格的農村土地承包經營權的主體，而不是任何一個自然人。以“戶”為單位確立承包關系，即意味著家庭成員對承包土地共同享有占有、使用和收益的權利。婚姻關系、血緣關系形成的家庭新增人口也當然與其他家庭成員平等享有權利。在法律邏輯上不存在有人無地的問題。

“當然，農村婦女的土地權益問題，具有復雜的經濟、社會、文化和制度因由，需要通過多種手段加以解決。”任大鵬表示，黨中央歷來高度重視農村婦女的土地權益保障問題，在相關立法中也有充分體現。《中華人民共和國農村土地承包法》第二十四條第二款明確規定“土地承包經營權證或者林權證等證書應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入。”應當說，這是保護婦女土地權益的重要的制度安排。

我國的農村土地承包開始于20世紀70年代末80年代初期，40多年過去，家庭人口均發生了較大變化，由此帶來了農村地區許多原來人口多的家庭，現在可以將種不了的土地出租獲取收益，而許多家庭原來人口少，后來娶妻生子，人均承包地很少，為了維持生計，許多農民不得不出門打工或租地耕種。

“有的家庭人少地多、有的家庭人多地少狀況，是在某一個時間節點看存在的普遍現象，但如果從長遠看問題并不如想象的這么復雜。”任大鵬認為，人口增減與承包土地數量之間存在的不協調現象，應當采用土地經營權流轉、非農就業等方式解決。如果以調整承包地方式解決人地矛盾，事實上會形成更多新的矛盾，因此需要嚴格禁止和限制。

事實上，《意見》也提出，為避免承包地的頻繁變動，防止耕地經營規模不斷細分，進入新的承包期后，因承包方家庭人口增加、缺地少地導致生活困難的，要幫助其提高就業技能，提供就業服務，做好社會保障工作。

當前，第二輪土地承包即將到期，農業農村部也表示，將指導各地嚴格貫徹中央政策和法律精神，落實《意見》關于二輪延包的各項規定，結合自身實際，有序開展二輪延包試點，積極探索解決人地矛盾的多種途徑，并及時總結各地經驗做法，為全面開展延包工作提供政策依據和制度保障。（楊娜）